為禁止市政府興建道路能否聲請假處分？

問題摘要：

基於行政處分不可為假處分之明文規定，以及公私法適用領域之界線清楚，市政府興建道路如屬其行使公權力之職務行為，並非人民可於民事法院聲請假處分禁止之對象。倘人民認該行為違法或侵害其權利，應依行政法途徑進行救濟，包括提起行政訴訟並聲請停止執行，而非誤用民事假處分制度，否則易遭駁回且徒增訴訟成本與時間浪費。民事假處分制度之適用，應限於法院可就其確定之民事法律關係，如債權請求、物權狀態、專利權爭議等情形，而不得延伸至行政機關依法執行之公共事務。如此始能維護法秩序分工與訴訟制度之正當運作，並避免濫用司法資源與誤導程序選擇。

 

律師回答：

關於這個問題，依我國法律制度之公私法二元架構，市政府作為地方自治團體，其進行公共設施建設如道路興建之行為，屬於行政機關行使公權力所為之行政處分，應適用公法規範而非私法規範。民事訴訟法所設之假處分制度，係民事保全程序之一，目的在於保障民事權利人於終局判決前先行確保其法律地位不受變動或保障未來執行可能性，原則上僅適用於私權爭訟之案件。

 

就此而言，倘人民為阻止市政府興建道路而提起訴訟，因市政府之作為為公權力行使，即屬行政處分性質，非屬可由民事法院裁判之爭訟事項，則於訴訟未進入民事法院審理，即不得聲請民事假處分。亦即禁止市政府興建道路並不屬於民事訴訟法第538條所稱「於爭執之法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險或有其他相類之情形而有必要者」之範疇，故不能以民事假處分方式阻卻其進行。

 

進一步而言，即使人民針對市政府之行為提起行政訴訟，行政訴訟法雖於第二編第二章規定「暫時處分」，即所謂行政訴訟之假處分制度，但行政訴訟法第299條明定：「對行政處分不得聲請暫時處分」，顯示我國立法者有意將行政處分排除於假處分之適用範圍內。其立法理由在於，行政處分具備即時有效特性，若以假處分予以凍結，將影響行政效率與公共利益，故另以行政訴訟法第116條「停止執行」之規定作為制度替代，即於訴訟中得聲請法院停止行政處分之執行，而非聲請假處分。

 

市政府興建道路係行使公權力之行政處分，是屬公法之範疇，無法藉由規範民事私法之強制執行程序來達到阻止市政府興建道路的目的。此為採公、私法兩立之我國法制所當然。至於依現行之行政訴訟法雖設有假處分之規定，但關於行政機關之行政處分，不得聲請假處分（行政訴訟法第二百九十九條）。其理由不外乎，假處分將阻礙行政機關之行政處分或其他公權力之行使，而行政訴訟法第一百十六條已就行政處分之停止執行設有規定，該項規定可謂假處分之代替制度，是就行政機關之處分，自無適用假處分程序之餘地。（最高行政法院90年裁字第621號裁定）。　　

 

「對行政處分不得聲請假處分，係以不妨礙行政機關行使職權，維護行政效能及行政秩序為目的，人民若認行政處分違法或將生重大損害，得聲請停止執行。」該裁定重申人民若不服市政府之行政處分，應依行政訴訟法提起撤銷訴訟，並聲請停止執行，而非逕以假處分阻止行政行為之進行。

 

換言之，行政訴訟制度下對行政處分效力暫時停止之途徑，僅限「停止執行」，須符合行政訴訟法第116條所定「執行將生重大損害」且「無法回復」之要件，並由法院斟酌公共利益與個人權利平衡後裁定是否准許。

 

相較於民事假處分僅需釋明「有定暫時狀態之必要」，行政訴訟法停止執行之要件較為嚴格，顯示立法者對行政處分之尊重與行政效能之維護。

 

此外，民事訴訟法第538條所稱「爭執之法律關係」，係指當事人間具有民事性質之法律關係，如所有權、物權、通行權、租賃關係、債權關係、扶養義務等，有續存性且可供裁判者，例如當事人主張專利權遭侵害，為避免對方繼續販售侵權商品，得聲請定暫時狀態之處分，禁止其銷售行為。然而市政府興建道路係基於區域計畫、都市計畫等公法規範，乃其履行公共政策及維護交通秩序之行政行為，其法律性質並非私權爭訟，人民即便認該道路工程影響其財產權或生存權，亦應循行政救濟程序處理。

 

人民如對市政府興建道路有異議，例如認為土地徵收違法、計畫變更違法或施工侵害其權利，可依法提起行政訴訟或國家賠償之訴，並得依行政訴訟法聲請停止執行該工程所依據之行政處分，而非藉由民事法院聲請假處分達成停止施工之目的。

 

又實務上雖曾有當事人試圖以禁止債務人行為為由聲請民事假處分，以阻止地方政府進行某些設施興建，例如要求不得進入私人土地、不得開挖、不得設置建築物等，但此類請求多因性質屬於公法行為而不符民事假處分適格要件而遭駁回。法院常以其請求標的並非法院可就其確定法律關係者為由，否准假處分。

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